Порядок обжалования нормативно-правовых актов

ПОРЯДОК ОБЖАЛОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

Что  является нормативным актом? Согласно "Юридической энциклопедии" под редакцией М.Ю. Тихомирова, нормативный акт это официальный письменный документ, принимаемый уполномоченным органом; он устанавливает, изменяет или отменяет нормы права. Нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности, от которой зависит юридическая сила того или иного нормативного акта.

Нормативным актом высшей юридической силы является Конституция РФ. Ст. 15 Конституции РФ гласит: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации."

"Прямое действие" Конституции означает, что любое лицо может обратиться в суд за защитой своих прав, основывая свои требования непосредственно на Конституции, независимо от того, имеются или нет другие нормативные акты, регулирующие оспариваемые отношения.

Следующими после Конституции по степени юридической силы являются Федеральные законы, далее - указы и распоряжения Президента, за ними - постановления и распоряжения Правительства, и замыкают иерархию федеральных нормативных актов ведомственные нормативные акты. Аналогичную цепочку составляют нормативные акты субъектов федерации.

Отдельно Конституция РФ закрепляет приоритет международных договоров: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Пункт 3 ст. 15 Конституции РФ устанавливает жесткую связь между официальным опубликованием нормативного акта и его вступлением в силу: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".

Необходимо обратить внимание, что речь идет именно об официальном опубликовании, т. е. для того, чтобы нормативный акт стал действующим, он должен быть опубликован не в любых, а в определенных, конкретных изданиях.

Официальное опубликование. Для разных видов нормативных актов установлен разный порядок официальной публикации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации1. Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научнотехническим центром правовой информации "Система"2.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальным источником также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научнотехническим центром правовой информации "Система".

Для двух федеральных органов: Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (далее - ФКЦБ) и Центрального Банка России (далее - ЦБР), сделано исключение из этого правила. Опубликование в информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку" актов ФКЦБ, издаваемых в пределах ее полномочий, является их официальной публикацией. Официальным опубликованием нормативных актов ЦБР является их опубликование в "Вестнике Банка России".

Вступление в силу нормативного акта. Дата вступления нормативного акта в силу определяется, как правило, одним из четырех способов:

а) дата конкретно указана в самом нормативном акте;

б) наступает через определенный период после даты официального опубликования;

в) отсчитывается от даты подписания документа;

г) связана с каким-либо событием (например, гл. 17 ГК РФ вступает в силу одновременно с принятием нового Земельного кодекса).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания7. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ N 188 от 6 марта 1997 г..

Для вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти) необходимо одно важное специальное условие: они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не вступают в законную силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров9.

Однако наше государство изменило бы себе, если бы из каждого правила не делались исключения. Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1009 установлено, что постановления ФКЦБ вступают в силу со дня их официального опубликования и не подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ. Своеобразные требования установлены и для регистрации нормативных актов, издаваемых ЦБР. Нормативные акты ЦБР, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Минюсте РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств11. Необходимо отметить, во-первых, что регистрируются только документы, непосредственно (?!) затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, и во-вторых, что если документ непосредственно затрагивает интересы юридических лиц, то он может применяться и без регистрации. Нормативные акты ЦБР вступают в силу со дня их опубликования в официальном издании ЦБР ("Вестнике Банка России"), за исключением случаев, установленных Советом директоров.

Есть еще два весьма любопытных ведомства, чьи инструктивные документы не проходят регистрацию в Минюсте РФ. Речь идет о Пенсионном фонде России и Фонде обязательного медицинского страхования. Документы, выпускаемые этими органами, регулируют порядок уплаты обязательных взносов в упомянутые фонды. Следует отметить, что и порядок уплаты, и ответственность за неуплату или несвоевременную уплату взносов мало чем отличаются от налоговых платежей, но тем не менее ведомственное регулирование этих платежей закрыто для проверки специалистами Минюста РФ и нигде официально не публикуется. Все дело в том, что согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 подлежат обязательной регистрации в Минюсте РФ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Перечень органов исполнительной власти установлен Указом Президента от 14 августа 1996 г. N 1177 (с последующими изменениями) и ввиду того, что и Пенсионный фонд России, и Фонд обязательного медицинского страхования не включены в указанный перечень, они не являются федеральными органами исполнительной власти и их документы Минюст РФ не регистрирует на вполне законных основаниях. Возникает вопрос, на который трудно дать ответ: являются ли документы, изданные этими органами, нормативными актами?

Обратная сила нормативных актов. Под "обратной силой закона" понимают распространение действия закона на случаи, имевшие место до вступления его в силу. Для участников правоотношений такие "сюрпризы" законодательства часто бывают весьма неприятны. В ряде случаев от подобного произвола властей мы защищены. Две важнейшие нормы о запрете обратной силы законов заложены в Конституции РФ. О нормах уголовного права говорится в ст. 54: "Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет", о налоговых - в ст. 57: "Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют." Ст. 6 нового закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установила, что "нормативные акты Банка России не имеют обратной силы". В отношении административных правонарушений (ст. 9 КоАП РСФСР) и таможенных правонарушений (ст. 234 ТК РФ) также закон не имеет обратной силы. Запрещено вводить новые нормы "задним числом" гражданским (ст. 4), лесным (ст. 4) и водным (ст. 6) кодексами.

Как добиться отмены нормативного акта? (порядок обжалования нормативно-правовых актов).

Вполне вероятно, что будет подписан и вступит в силу нормативный акт, чем-то Вас не устраивающий. Можно ли повлиять на события и отстоять свои интересы? Безусловно, стоит попытаться.

Во-первых, имеет смысл обратиться к органу, издавшему документ, с предложением внести изменения в нормативный акт или отменить его целиком.

Во-вторых, следует помнить, что в соответствии со ст. 23 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ имеет право отменять акты министерств, государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему органов государственного управления.

В-третьих, если Вы считаете, что Ваши права нарушил документ "индивидуального" действия, т.е. затрагивающий интересы не неопределенного круга лиц, а вполне конкретные юридические лица, то Вы можете подать иск в арбитражный суд о признании данного документа недействительным. В соответствии со ст. 22 АПК РФ25 арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Именно на ст. 22 АПК РФ следует ссылаться при обжаловании ошибочных решений госналогинспекций, распоряжений о приватизации и т.п.

В-четвертых, компетенцией по рассмотрению спора о признании недействительным правового акта, носящего нормативный характер, обладает суд общей юрисдикции. Свои требования в этом случае истец должен основывать на Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В-пятых, надо знать, что в соответствии с ранее описанной процедурой суды общей юрисдикции рассматривают все жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ. Для отмены этих типов нормативных актов следует обращаться в Конституционный Суд РФ.

Вопрос о подсудности Конституционному Суду РФ дел об отмене нормативных актов является непростым. С одной стороны, Конституционный Суд РФ 18 февраля 1997 г. принял постановление N 3-П "По делу о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции"", с другой - в определении от 19 марта 1997 г. N 56-О30 указал, что иные акты, кроме законов (выделено автором), подлежат обжалованию в других судах в соответствии с их компетенцией. Проверка по жалобам граждан нормативных и ненормативных актов федеральных органов государственной власти отнесена к компетенции, соответственно, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Таким образом для рассмотрения иного нормативного акта, чем закон, Конституционным Судом РФ необходимо в иске указывать на наличие спора о разграничении компетенции между органами государственной власти.

Нормативные акты отменить сложно, но можно. Федеральный закон от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" ввел новые налоги задним числом. Постановлением Конституционного Cуда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П32 данный закон в части сроков введения в действие новых налогов признан неконституционным. Письмо Минфина РФ, Госналогслужбы РФ, ЦБР от 22 августа 1996 г. NN 76, ВГ-6-09/597, 318, зарегистрированное в Минюсте РФ 27 августа 1996 г. (регистрационный N 1154)33, решением Верховного Суда РФ от 10 декабря 1996 г. по жалобе Жарова В. Г. и других признано незаконным.

Дата вступления в силу нормативного акта может затрагивать имущественные интересы широкого круга лиц.

Федеральным законом от 3 декабря 1994 г. N 54 - ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций"" от налога на прибыль была освобождена курсовая валютная разница. Закон вступил в силу с момента его официального опубликования. Текст закона был опубликован в "Российской газете" (10 декабря 1994 г.) и в Собрании законодательства Российской Федерации (N 32 от 5 декабря 1994. Ст. 3304.). Как правило, "Российская газета" приходит к читателям раньше, чем Собрание законодательства, и многие хозяйственники не обратили внимания на дату опубликования закона в Собрании законодательства и заплатили лишние налоги. Действительно, за период с 5 по 10 декабря 1994 г. официальный курс доллара вырос с 3249 до 3306 руб. за долл., т. е. на 57 руб. Ставка налога на прибыль составляла 35 %, т. е. за каждый доллар на валютном счете предприятия невнимательные хозяйственники заплатили 19,95 руб. лишних налогов.

Применение незарегистрированного в Министерстве юстиции документа может привести к переплате налога. Госналогслужба и Минфин РФ подготовили письмо от 17 марта 1997 г. N СШ-6- 07/209, 1-35/128 "О налогообложении инвестиционных институтов" и направили его на регистрацию в Минюст РФ. Минюст РФ в данной редакции документ регистрировать отказался и направил его с замечаниями на доработку. После внесения необходимых корректив появился новый нормативный акт - письмо с прежней датой, тем же названием, но новым номером (N СШ-4-07/11н, 1-35/128), получившее 2 апреля 1997 г. в Минюсте РФ регистрационный номер 1284. Одна организация (некое ЗАО) воспользовалась первым вариантом письма, не проверив, прошло ли оно регистрацию в Минюсте РФ. К сожалению, из-за неграмотных действий своего юридического отдела ЗАО переплатило налогов в бюджет более, чем на 100 млн руб.

Что необходимо предпринять прежде, чем использовать нормативный акт?

Во-первых, рекомендуем найти текст официальной публикации документа. При решении серьезного вопроса, безусловно, лучше использовать именно такую публикацию.

Во-вторых, следует определить, с какой даты действует данный нормативный акт, выяснить, не вносились ли в него изменения. Если это ведомственный акт, обязательно удостоверьтесь, что он прошел регистрацию в Министерстве юстиции. Документы, незарегистрированные в Министерстве юстиции, могут лишь отражать личную точку зрения того или иного государственного служащего.

В-третьих, многие компьютерные системы могут дать Вам информацию о судебных прецедентах, связанных с применением данного акта, с ними стоит познакомиться.

В-четвертых, целесообразно с помощью информационных компьютерных систем изучить комментарии ведущих юристов страны, касающиеся применения интересующего Вас акта.